Hur har den enskildes rättssäkerhet i tillsyn förändrats?

Ida Asplund, Juridiska institutionen

BildSofia Strömgren

I avhandlingen Den enskildes rättssäkerhet i individnära tillsyn har Ida Asplund undersökt tillsynen av fem områden: socialtjänsten, hälso- och sjukvården, diskrimineringslagstiftningen, dataskyddet och Justitieombudsmannens tillsyn över den offentliga förvaltningen. Mer specifikt har hon undersökt enskilda individers rättssäkerhet i tillsynen och hur tillsynens funktion i lagstiftningen har förändrats från mitten av 1900-talet fram till idag. Vidare har hon undersökt vilken roll tillsyn spelar i en rättsstat för att förvaltningen ska kunna kontrolleras vid sidan om exempelvis domstolar.

– Det finns ingen generell definition av vad tillsyn är och den omfattar många verksamheter, men kärnan i tillsyn kan beskrivas som rättslig och oberoende kontroll som kan resultera i rättelse. Tillsynsmyndigheter kan vägleda och uttolka rätten, ibland som sista instans. Tillsynens betydelse är särskilt stor på de offentligrättsliga områden där domstolsprövning inte är möjlig, exempelvis inom hälso- och sjukvård. I många fall är tillsynsmyndigheterna de enda instanserna man som enskild kan vända sig till för att uppmärksamma och utreda missförhållanden samt utkräva ansvar.  

Avhandlingen undersöker vad den enskilde individen har för rättslig ställning i tillsynen.

– Jag har bland annat tittat på i vilken utsträckning individen kan initiera tillsyn genom att inkomma med klagomål, delta i handläggningen av tillsynsärenden och överklaga tillsynsbeslut. Min slutsats är att den enskildes rättsliga ställning i tillsynen i många fall är oklar och inte framgår av lagstiftningen. Studien visar att det finns en nationell rättsutveckling där individen marginaliseras till förmån för en övergripande systemtillsyn, medan EU möjliggör en aktiv roll hos individen för att som verktyg genomdriva rätten. JO:s tillsyn är andra linjens rättssäkerhetsskydd för individen och har förändrats väldigt lite under 200 år, berättar Ida Asplund.

EU-rätten har stärkt dataskyddet och dess tillsyn

Den enskildes rättssäkerhet i tillsynen av dataskyddet stärktes till följd av EU-medlemskapet och EU-rättens utveckling, inte minst GDPR som infördes år 2018.

– Enligt EU-rätten utgör tillsyn en del av den grundläggande rätten till dataskydd för varje individ, vilket är unikt och ger tillsynen en stark funktion. Integritetsskyddsmyndigheten (f.d. Datainspektionen) är mer eller mindre skyldig att utreda klagomål från enskilda och individen kan vända sig till domstol om myndigheten är passiv. Tillsynen har blivit gränsöverskridande, vilket betyder att den enskilde kan vända sig till tillsynsorgan i hela unionen och dessa förutsätts samarbeta i handläggningen, fortsätter Ida Asplund.

Patientens ställning i vårdtillsynen har försvagats

Det har blivit allt svårare för den enskilde att få klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal utredda. 1980 tillerkändes patienten ställning som part i Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) och kunde på egen hand anmäla hälso- och sjukvårdspersonal dit av rättssäkerhetsskäl. Nämnden kunde vidta disciplinåtgärder mot personalen. Genom 2010 års patientsäkerhetslag avskaffades disciplinansvaret för hälso- och sjukvårdspersonalen. Sedan dess har patienten inte längre någon rätt att själv anmäla hälso- och sjukvårdspersonal till HSAN. HSAN kan bara vidta skyddsåtgärder och detta görs efter anmälan av främst Inspektionen för vård och omsorg (IVO). För att kompensera patienten fick IVO år 2011 en långtgående utredningsskyldighet av patientklagomål, som motiverades av rättssäkerhetsskäl. Men av effektivitetsskäl avskaffades denna utredningsskyldighet för IVO år 2018. Numera utreds endast få och allvarliga patientklagomål inom ramen för den statliga tillsynen. IVO har heller inte någon skyldighet att utreda klagomål innan patienten först vänt sig till vårdgivaren.

– Patientklagomålen till IVO minskade med 46 procent under första halvan av år 2018 jämfört med året innan. Det finns en rättssäkerhetsproblematik i att patienten hänvisas till vårdgivarens interna kvalitetssäkringssystem med sitt klagomål, eftersom vårdgivaren kanske är den som har åsamkat individen skada och patienten står i beroendeställning till vården. Staten vill inte längre utreda patientklagomål i någon större utsträckning. Patientens rättsliga ställning i tillsynen som var stark under 30 år har genomgått en påtaglig försämring under de senaste 7 åren. Man kan tala om en reell rättsäkerhetsförlust, menar Ida Asplund.

Svårt att utkräva ansvar i enskilda fall inom vården

Studien visar att den enskildes tillgång till tillsyn på de undersökta områdena är mycket varierande.

– Missförhållanden som rör personuppgiftsbehandling kommer att kunna utredas och motverkas i hög utsträckning av en oberoende tillsynsmyndighet, medan exempelvis dödsfall inom äldreomsorgen i många fall endast kommer att utredas på en systemnivå inom ramen för den statliga tillsynen utan att något ansvar utkrävs i det enskilda fallet. Det finns nämligen som regel ingen rätt att få ett klagomål till IVO utrett i sådana situationer. Detta är ju en mycket aktuell problematik, inte minst mot bakgrund av de många dödsfallen inom äldreomsorgen till följd av covid-19, säger Ida Asplund.

För att åstadkomma en effektiv tillsyn som kan fungera som ett viktigt kontrollverktyg i rättsstaten är aktiva individer viktiga.

– Medborgarens aktiva roll i tillsynen kan stärka tillsynens genomslag därför att tillsynsmyndigheterna upptäcker missförhållanden, förverkliga individens rättigheter och stärka förtroendet för den offentliga förvaltningen. Det borde beaktas i utformningen av tillsynslagstiftningen. Det är också viktigt att tillsynen i praktiken utreder enskildas klagomål för att medborgarna ska känna förtroende för tillsynsmyndigheterna, säger Ida Asplund.